2021年10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》，房地产税区域试点政策料将与近期落地。我们判断，未来房地产税试点政策改革方向或包括完善征管制度、取消新老划断政策以拓宽税基、适度调整税率、设置房产市值评估比例、首套房免征与人均免征面积等。房地产税试点工作预计将采用一次授权、分批执行的思路推进。试点城市将考虑全国区域统筹布局，名单或将与今年年底公布，而征收工作预计将分批次落地，上海、重庆、深圳、海南料将成为首批试点征收区域。而若后续开展全国性房地产税立法与征收工作，假设房产市值评估比例为70%，预计全国房地产税收入范围约为380亿元至5600亿元，难以替代土地出让收入。
▍作为房地产长效机制的重要一环，房地产税的征收势在必行。
2018年，中共中央、国务院决定实施房地产长效机制。围绕稳地价、稳房价、稳预期的政策目标，坚持“房住不炒”的核心思路，逐步建立了人、房、地、钱四位一体的联动新机制。房地产长效机制的主要政策抓手包括增加保障性住房供给、形成租售并举的住房格局、推广共有产权房及征收房地产税等。一方面，房地产税能够有稳定房地产市场，合理调控房地产价格，促进房地产与实体经济均衡发展。另一方面，土地财政难以为继，房地产税可为地方政府提供稳定税源，有助于缓解央地财权事权不匹配现象。2021年10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》，房地产税区域试点政策料将与近期落地。
▍全国性房地产税稳字当先，区域性房地产税试点先行。
2018年全国人大将房地产税立法工作列入五年规划，而截至目前，房地产税法仍未被列入2021年立法计划。房地产税一直没有进入立法审议程序，说明相关调研及前期论证工作尚未完结。一方面，我国房产信息不充分和不完整的问题仍然存在，仍有不动产未登记在册，同时尚未建立有效的房产价值评估机制；另一方面，目前我国面临的形势错综复杂，不稳定性、不确定性显著上升，房地产税的全面推广可能引发房价大幅下跌，进而导致系统性风险的发生。此次《决定》授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，明确了下一阶段区域性房地产税试点将会是政策推进的主线。
▍此前我国持有环节的房地产税仅在沪渝两地小范围试点，由于新老划断等制度设计原因征缴力度过低，难以达到房地产长效机制的要求。
一般狭义的房地产税指保有环节的房地产税，目前仅上海和重庆两市在2011年启动了改革试点。上海市实行新老划断政策，仅向新购房屋征收房产税，存量房源不征收。税率为0.4%、0.6%两档，按住房市场交易价格的70%征收。同时上海对本地居民家庭实行首套房免征及人均60平方米的免税面积政策。而重庆房地产税征收对象主要是独栋住宅与新购高档住房，免征面积分别高达每户180/100平方米，应税税率为0.5%-1.2%。2020年上海/重庆房地产税分别仅199亿/72亿元，占地方总税收比重仅3.4%/5%。而房地产税收入包含相当大比例的经营性房屋房地产税收入，个人住房房地产税收入占比实际更低。沪渝两地试点效果十分有限，一方面房地产税收入规模小，远不足以作为地方的主体税种；另一方面政策对房价影响并不显著。
▍此前沪渝两地房地产税试点政策存在一定制度缺陷，《决定》要求国务院及时总结试点经验，我们认为其缺陷或是未来政策改革方向。沪渝两地房地产税征收效果不及预期的根本原因，是试点政策存在一定制度缺陷：
征管制度不完善：试点房地产税征收主要依靠纳税人自行申报，两地尚未出现针对偷逃税现象的处罚案例，房地产税试点征收本质上旨在制度宣传与形成共识。
征税税基较窄的同时税率较低：为了减轻纳税人的抵触情绪，同时减少征管成本，上海市主要针对新购买房屋征税，而重庆市主要针对别墅和高档公寓征税，开征范围有限。税率方面，上海市设置0.6%和0.4%两档税率，但同时按照市场价格的70%征收，实际税率仅0.42%和0.28%。重庆采用0.5%、1%、1.2%三档税率，但实际上大部分情况下执行税率仅0.5%。
免征范围过大：重庆市独栋住宅每户免税180平方米、上海市仅对新购住房征收房地产税，且在首套房免征的基础上设置60平方米的人均免征面积，大部分家庭的个人住房均免于征税。
▍预计后续试点政策改革思路将主要包括完善征管制度、取消新老划断以拓宽税基、适度调整税率、设置市值评估比例、设置首套房免征与人均免征面积等。
完善征管制度：加强偷逃税处罚以减少应缴未缴，让居民更多感受到“持有税”的影响。
适度拓宽税基：预计取消包括“新老划断”与仅针对高档房等征缴限制，适度扩大征缴范围，稳步分批将房地产税征缴推广到全部城镇居民住房。
适度调整税率：我们预计整体税率或设置于0.2%至1%之间。房地产税是重要的地方税种，地方政府或将拥有自主确定税率的权限。预计各地方政府将结合本地区经济、房地产市场现状，针对性地在0.2%~1%范围内确定其征收税率。
市值评估比例：参考美国、日本、英国等国经验，全国房地产税预计将以房地产评估价值作为纳税税基。而考虑到地方政府已经在土地出让环节对房产进行过费用征缴，且民用住宅土地有70年的使用年限，预计房地产税价值评估环节将设置一定的折扣比例。参考此前试点政策，上海市房地产税按照应税住房市场交易价格的70%来计算缴纳。预计后续全国房地产税征收也将设置50%-70%的房产市值评估比例。
设置豁免政策：预计房地产税征收仍将设置首套房免征政策，同时设置人均免征面积，保障居民基本住房需求。2019年，城镇居民人均住房建筑面积39.8平方米，预计后续试点初期或设置40-60平方米的人均免征面积。
▍考虑近期个别房地产企业债务风险问题，预计房地产税试点工作将采用一次授权、分批执行的思路推进。
试点城市将考虑全国区域统筹布局，名单或将与今年年底公布，而征收工作预计将分批次落地，上海、重庆、深圳、海南料将成为首批试点征收区域。此次《决定》提出按照积极稳妥的原则，统筹考虑深化试点与统一立法、促进房地产市场平稳健康发展等情况确定试点地区。预计试点城市名单或将与2021年底公布，城市选择将考虑全国区域统筹布局。而房地产税的落地征收或将分批次执行，我们预计首批试点地区或包括上海、重庆、深圳与海南。深圳与海南分别是中国特色社会主义市场经济先行示范区与高水平自由贸易港，《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》与《海南自由贸易港建设总体方案》均赋予两地更大改革自主权，支持加大力度推进改革创新。另一方面，两地房地产市场存在部分过热情况，有一定调节必要性。
▍房地产税具有高度地方性，预计地方政府在税制设计上将有较大话语权。
房地产税具有高度地方性，与地方居民利益密切相关。我国各地区经济发展水平、土地资源状况、以及房地产市场发展水平有一定差距，不同地区的居民对公共服务的需求量与税收的接受程度也不尽相同。预计国务院将赋予地方政府较大的管理权限，能够有权在经济市场变化时对计税依据、税率、税收优惠等税制基本要素进行调整。留给地方政府充足的自主空间，兼顾地方特点，才能保证房地产税因城施策，稳妥实施。
▍区域试点终是过渡政策，长期来看房地产税的立法与全国征收势在必行。
2021年来，国新办发布会、财政部部长刘昆与习近平总书记《扎实推动共同富裕》一文均与再度提出“积极稳妥推进房地产税立法和改革”。此次《决定》亦表示：“条件成熟时，及时制定法律”。若房地产税进行全国性征收，预计其可为地方政府缓解土地财政问题，我们对房地产税规模进行了测算。房地产税征收规模主要由三大要素决定：税基、税率、税收优惠政策。设定模拟征收的住房房地产税测算方法：房地产税规模=房地产税税基×征税住房占比×优惠税收比例×房地产税税率。
房地产税税基：358万亿元城镇存量住房。《决定》提出：房地产税征税对象为居住用和非居住用等各类房地产，不包括依法拥有的农村宅基地及其上住宅。因此我们选取全国城镇存量住房当前市场价值作为基础税基。根据国家统计局公布的销售金额和销售面积计算，2020年全国住宅商品房销售均价为9980元/平米。同时考虑目前城镇居民人均住房建筑面积39.8平方米，9亿城镇居民人口，可计算得到目前全国城镇存量住房总市值约358万亿元。
市值评估比例：考虑设置50%-70%的房产市值评估比例。参考上海房地产税按应税住房市场交易价格的70%来计算缴纳的政策。我们分别测算设置50%、60%及70%的市值评估比例情况下全国房地产税金额。
征税住房占比：分别考虑12、20、30、40、50和60平方米人均免征面积下可征税面积。考虑数据可得性，根据《2015年全国1%人口抽样调查资料》中全国家庭人均住房面积分布，分别选取12、20、30、40、50和60平方米人均免征面积对全国房地产税规模进行测算。免征面积分别为12/20/30/40/50/60平方米的情况下，预计能够征收的住房面积占比分别为74%/55%/36%/22%/14%/8%。
房地产税税率：假设税率为单一固定税率，分别考虑0.2%至1%税率水平。预期我国房地产税初期会采取少税种、精简税制的政策设计，我们在模型测算时仅考虑单一税种与比例税率，不考虑更为复杂的累进税率。税率范围考虑0.2%至1 %之间。
▍70%房产市值评估比例假设下，预计全国房地产税收入范围约为380亿元至5600亿元，难以替代土地出让收入。
全国城镇住房房地产税的征收有望给我国带来约380亿元至5600亿元的地方财政收入，远低于2020年84142亿元的国有土地使用权出让收入。预计房地产税短期内仅能一定程度缓解土地财政问题，土地出让金仍将是地方政府的重要财政收入来源。
